[2] 使节权应包括两方面，一方面是接受他国使节，一方面是向他国派遣使节（或从他国召回使节），因此第81条分号前的接受外国使节和分号后的派遣和召回驻外全权代表在性质上同属于一种权力。
即使国家元首与政府首脑都是实权，且又有分权，也是先有立法、司法、行政的分权，后有国家元首与政府首脑的实权分权（如法国的半总统制）。国家元首和政府首脑之间应该是什么关系？从国外来看，国家元首可能是虚权的，将行政权完全交给总理，如英国。
摘要: 对宪法上最高权力机关、国家主席、总理的关系，可有三种调整思路：一是建立总理双负责制， 总理同时对最高权力机关和国家主席负责并报告工作外。第3款规定：这些措施的目的应该是为了在最短时间内保证宪法规定的权力机关拥有完成它们任务的手段，在这问题上，应咨询宪法委员会的意见。[47] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第64、65页。实行这一体制的利在于不仅有国外大量现成的成熟经验可供借鉴，如半总统制下总统和总理的关系模式（虽然我们不一定像法国那样建立总统办公厅之类的总统办事机关，而是可以直接将国务院成为其直属权力部门），而且它与我国几千年的高度集权统治所形成的权力文化是较为贴近的。[19] 在美国的总统制下，没有总理这一职务，总统就是政府首脑。
其中第二种方式可能更具有操作性，而这无疑需要赋予全国人民代表大会常务委员会对国家主席的监督权。关键词: 国家主席 总理 负责 全国人大 全国人大常委会 我国的国家主席应该是国家的元首，这一点已经被越来越多的人所认同。1982年宪法虽然规定全国人民代表大会有权罢免国家主席，但宪法以及相关宪法性法律都没有规定罢免的理由，即在什么情况下全国人民代表大会可以行使罢免权，如其他国家宪法多规定对元首的弹劾前提必须是元首有犯罪或严重违反宪法、法律的行为而不是一般的不称职，如美国、德国、意大利。
三是建立完全实权的国家主席制度，总理只对国家主席负责并报告工作， 国家主席对最高权力机关负责并报告工作。用国家主席制约最高权力机关，似乎难以被我国一贯的宪法理论所接受，但这其实只不过是为部分宪法学家们的所谓宪法理论难以接受，却未必不被现实的政治实践所接受，在这方面也有先例可循。[44]国家主席行使部分职权时必须根据全国人民代表大会常务委员会的决定，但是否根据了其决定，以及根据其决定行为时是否有违宪嫌疑，全国人民代表大会常务委员会应有权力加以监督和审查。在意大利，总统虽然不是选民直接选举产生，[37]但也有权解散议会，只是解散议会必须听取两院主席的意见。
总理的提名可以与这些人员的提名保持一致。至于宪法为什么没有明确规定全国人民代表大会有监督国家主席之权，一般认为是因为国家主席是虚权，不负行政责任，没有实权可以滥用，如国家主席不参与国家的行政性工作，因此，国家主席对全国人大不负行政责任。
[44] 我国宪法第80条规定：中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。[40]三是元首是否需要向议会汇报工作，这在大多数国家的宪法中都没有规定，因为在议会制国家，内阁掌握行政权，元首不负实际责任，因此对议会汇报工作的是首相而不是元首。[17] 在法国，总统不必经过议会就可以任命总理，然后根据总理的提名任免政府其他成员（法国宪法第8条）。一把手受到外部制约时，他与其下属反而比较能够同心协力去应对外部力量。
[5]戴高乐总统的个人威望和领袖魅力是当初建立半总统制的基础，而法国的民主政治体制及其传统使得总统可能超越党派斗争、成为凌驾于党派之上的全民总统。除非将来建立宪法法院，那么国家主席的有关政治行为是否符合宪法可由宪法法院作出裁决，在那种体制下，议会可能拥有的是诉权，宪法法院拥有的才是裁决权，这需要宪法法院有崇高的地位。而架空一把手却往往只能暗中操作，没有规范，不讲原则，神秘莫测，为达目的不择手段。在美国，总统是典型的实权元首，他虽然可以制约国会，但却不能解散国会。
国家元首提名总理，意味着总理受命于国家，要对国家负责，这两方面的意义不应偏废。或许有人会说，我国总理也是由全国人民代表大会产生而不是由全国人民代表大会常务委员会产生，因此也应当只向全国人民代表大会、而不是向全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
更重要的是，对一把手的外部制约及其制约的手段、方式等都是摆在桌面上的明确规定的宪法条文，是阳光下的权谋。宪政的软环境较好时可以弥补宪法规范硬件的不足，宪政的软环境如果较差，宪法规范的硬件就必须精雕细琢——且精雕细琢也未必有用，实践中的政治力量比宪法规范的力量要大得多。
董成美著：国家元首制度，载李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第716页。见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第123、124页。[17]出现重大失误时可由总理替国家主席承担责任（如国家主席提出免去总理职务），出现特别重大失误时才启动对国家主席的罢免权，以利于保持最高行政权的相对稳定。这一模式的宪法依据是现行宪法明确规定国务院对最高权力机关负责并汇报工作，这说明总理主要受立法机关的监督。[6]而这些方面都是我国目前所缺乏的，我们也曾有过极具个人魅力的政治领袖，但他们却往往不具备自我节制的美德（或者说政治家的所谓自我节制大多是在一定的外界压力下的明智举措，而不仅仅是他们的良好道德自觉）。[24] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第339页。
如果最高权力机关对总理的内务工作不满意，而国家主席对最高权力机关的这种不满意不以为然，那么即使最高权力机关通知了国家主席，他也可以置之不理，最高权力机关还是奈何不得。[47]20世纪30年代著名的罗斯福新政，使美国渡过了经济危机，复苏了经济，显示了行政干预经济的威力。
作为回报，人民可以给他们优厚的待遇，但不能给他们无限的权力，人民如果为报答他们的恩情而不忍心严格限制他们的权力，就是在搬起石头砸自己的脚。如国家主席在行使其荣典权时如果违背有关的宪法程序（不是根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定而是根据国务院的决定），应当承担什么责任？为此而直接罢免国家主席似乎处罚得太重了。
[26]因此国务院总理对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，是能够成立的。见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第123页。
[38] （二）以最高权力机关制约国家主席 各国议会制约元首的模式大体有三种，一是议会是否可以选举元首，如果可以，说明元首受议会控制较多，如果不可以（即元首由选民直接选举），则议会对元首控制较小。王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第296—297页。但完全没有任何追究责任的意思表示，又等于把宪法的规定太不当回事了。总理对国家主席负责无疑使国家主席的职权和地位有所加强，使国家主席具有了相对的实权，形成了一种双首长制。
[21] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第61页。[48]我国八十年代后经济体制改革成绩显著，政治体制改革则相对滞后，但政治体制的改革是迟早要启动的，而政治体制改革又不太可能四平八稳地进行。
中国权力文化是习惯一把手掌舵的，一把手应该有实权、有实力，不能被下面的人架空，这种权力文化有其健康、光明的一面，应该被我们继承发扬。萧公权著：《宪政与民主》，清华大学出版社2006年版，第76页。
制约明处的权力相对容易一些，实权元首的权力载于宪法，至少使人们容易感受到并充分认识到大权独揽的威胁，进而使制约的必要性不言自明，制约的手段和措施也会相应跟上。[34]从民主原理上说，对最高权力机关的制约应该主要来自产生它的渠道，即下一级人民代表大会（将来直接选举后是选民），这是民主的基本要义，是我们应该争取的目标，我国目前的最高权力机关并没有真正受到来自下一级人民代表大会的有效监督和制约，这是人民代表大会制度不健全的表现，是一个应该受到特别重视并优先解决的问题。
但以上人员只能由主席团提名是否符合议事机关的特点是值得商榷的。除了现行宪法规定的全国人民代表大会有权产生也有权罢免（因此也可以解释为有权监督）国家主席之外，宪法还应当作出调整的是，全国人民代表大会常务委员会也应当享有对国家主席的监督权，在国家主席与全国人民代表大会常务委员会之间也应当建立相应的监督关系。第2款规定：总统以文告把所采取的措施通告全国。韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第61页。
[英]M.J.C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活?读书?新知?三联书店1997年版，145~146页。[美]伯纳德·施瓦瓷著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第33页。
[41] 我国国家元首由议会选举产生，就决定了元首受议会制约的必然性，在我国全民直接选举国家主席的条件目前显然还不成熟的情况下，制约和监督国家主席的任务应当也只能由最高权力机关来承担，监督的形式主要是向最高权力机关汇报工作，这与现行宪法规定的国家主席从属于全国人民代表大会的地位是基本吻合的。同时国家主席有代表最高国务会议向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会提交意见、要求其讨论并作出决定的权力，这一条款在事实上不仅是对最高权力机关有制约作用，而且在一定意义上可以说是在对最高权力机关进行领导。
韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第127页。（王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第292—295页）可见如果不是袁世凯的缘故，孙中山等人也认为总统制是比内阁制更适合中国的选择。
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